Бюджетный процесс в рф. Бюджетный процесс и его реформирование Какие стадии бюджетного процесса регулируют бюджетную деятельность
Бюджетный процесс — это составление, рассмотрение, утверждение и исполнение всех видов государственного бюджета.
Бюджетный процесс осуществляется по жестко установленным правилам в силу его важности как экономического инструмента.
Составная часть бюджетного процесса — бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Бюджетный процесс длится около трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом.
Финансовый год — это время, в течение которого обязательно исполнение госбюджета, имеющего силу закона.
Финансовый год может совпадать с календарным (с 1 января по 31 декабря), но в целом ряде стран его начало сдвинуто на 1 марта или на 1 апреля.
В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства Российской Федерации: единства, полноты, реальности, гласности, достоверности, адресности, самостоятельности всех бюджетов.
Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы:
1) принцип разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей : составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов к функциям органов представительной власти.
2) принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов - по целевому их направлению. Принцип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию.
3) принцип ежегодности, выражающийся в ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае.
Участниками бюджетного процесса являются :
Президент страны;
Органы законодательной (представительной) власти;
Органы исполнительной власти;
Органы денежно-кредитного регулирования;
Органы государственного и муниципального финансового контроля;
Государственные внебюджетные фонды;
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
Иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
Бюджетные учреждения;
Государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств;
Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюд-жетными полномочиями на федеральном уровне, являются:
1. Президент РФ (Администрация Президента РФ) опре-деляет цели финансовой политики, подписывает федеральный закон о бюджете на очередной год, имеет право «вето» на финансовое законодатель-ство, принятое Федеральным Собранием РФ.
2. Федеральное Собрание РФ устанавливает налоги, сборы, неналоговые платежи ут-верждает федеральный бюджет, принимает финансовое за-конодательство (БК РФ, НК РФ) и др.
3. Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет выступает как координирующий центр управления финан-сами.
4. Минфин России обладает следующими бюджетными полно-мочиями:
Составляет проект федерального бюджета и представ-ляет его в Правительство РФ, принимает участие в разра-ботке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
Устанавливает порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
Составляет и ведет сводную бюджетную роспись фе-дерального бюджета и представляет ее в Федеральное каз-начейство;
Представляет в Федеральное казначейство лими-ты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета;
Разрабатывает прогноз консолидированного бюджета РФ и пр.
5. Федеральное казначейство обладает следующими бюд-жетными полномочиями:
Производит распределение доходов и иных поступле-ний между бюджетами бюджетной системы РФ по норма-тивам, установленным БК РФ;
Открывает в Банке России и кредитных организаци-ях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством РФ;
Устанавливает порядок кассового обслуживания ис-полнения бюджетов бюджетной системы РФ;
Ведет учет операций по кассовому исполнению фе-дерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с законодательством РФ и др.
6. Федеральная налоговая служба и Федеральная тамо-женная служба осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюд-жетные фонды налогов, таможенных доходов, сборов и дру-гих платежей.
Этапами бюджетного процесса являются :
Составление;
Рассмотрение;
Утверждение;
Исполнение.
Составление бюджета - начальный этап бюджетного процесса. На этом этапе решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные методы и направления покрытия бюджетного дефицита, а также распределение расходов между звеньями бюджетной системы.
Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственно составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 184 БК РФ).
Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. В определенные сроки составляются прогнозы социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики РФ, рассчитываются контрольные цифры проекта федерального бюджета на соответствующий период и другие документы. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.
Завершается данная стадия тем, что не позднее 26 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, предоставленные Министерством финансов РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.
Рассмотрение бюджета начинается за полгода до его законодательного утверждения. В процессе рассмотрения участвуют: правительство, финансовые и кредитно-банковские органы, местные органы власти.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год — до 1 августа.
После принятия соответствующего проекта федерального закона к рассмотрению Государственной думой он должен направляться в Совет Федерации Федерального собрания РФ, комитеты Государственной думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Государственная дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в чтениях.
В процессе рассмотрения бюджета происходит согласование интересов всех уровней власти по доходам и по расходам - утверждение .
Исполнение бюджета — сложный процесс, в котором участвует множество ведомств, властных структур, организаций. После сбора доходов в процессе исполнения бюджета начинается второй этап — осуществление расходов.
Поскольку сам госбюджет ничего не тратит, а распределяет деньги между конкретными организациями — получателями бюджетных средств, то важно правильно распределить средства госбюджета.
В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Завершающей стадией бюджетного процесса является подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета .
В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании данного распоряжения все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных бюджетных учреждений (гл. 27 БК РФ).
Бюджетный кодекс РФ закрепил положение о том, что ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и составляет заключение, которое направляется в Государственную думу.
Государственная дума рассматривает представленный Правительством РФ отчет в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета дума заслушивает доклады об исполнении федерального бюджета руководителей Федерального казначейства и министра финансов, а также доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.
По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная дума принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
На всех стадиях бюджетного процесса должен осуществляться государственный и муниципальный финансовый контроль (гл. 26 БК РФ).
Бюджетный процесс включает в себя четыре этапа бюджетной деятельности:
Разработка проекта бюджета;
Рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета;
Исполнение бюджета;
Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением экономической и политической жизни общества.
Продолжительность этапов бюджетного процесса: разработка, рассмотрение и утверждение бюджета - 18 месяцев; исполнение бюджета - 12 месяцев; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение - до 6 месяцев.
Разработка проекта бюджета и его исполнение являются функцией исполнительных органов: Правительства РФ, советов министров республик в составе РФ, органов исполнительной власти других субъектов РФ и местных исполнительных органов. Рассмотрение и утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета осуществляются представительными органами власти. Бюджет страны утверждает Федеральное собрание РФ.
Составление проекта бюджета основывается:
На бюджетном послании Президента РФ;
Прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
Основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
Прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
Плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Рассмотрим основные этапы бюджетного процесса на примере федерального бюджета.
1. Разработка проекта бюджета. Проект федерального бюджета начинает разрабатываться Правительством РФ не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с БК РФ и бюджетной политикой РФ.
Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над материалами и документами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.
Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития, который является основой перспективного финансового плана.
Министерство финансов РФ организует разработку:
Проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;
Проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Проект федерального бюджета разрабатывается в два этапа. На первом этапе осуществляются разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор правительством плана- прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.
Правительством РФ рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
Министерство финансов РФ в двухнедельный срок со дня принятия основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ:
Направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;
Уведомляет органы исполнительной власти субъектов федерации о методике формирования межбюджетных отношений РФ и ее субъектов на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенную законодательством РФ.
Второй этап формирования федерального бюджета заключается в распределении федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также в разработке указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов.
Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.
Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда (МРОТ), о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.
С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.
Правительство вносит на рассмотрение Государственной думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 26 августа текущего года, одновременно представляя следующие документы и материалы:
Предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;
Прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;
Основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
План развития государственного и муниципального сектора экономики;
Прогноз сводного финансового баланса по территории РФ на очередной финансовый год;
Прогноз консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;
Проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;
Проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;
Проект государственной программы вооружения на очередной финансовый год;
Проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год;
Расчет по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;
Проекты программ государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год;
Проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год;
Проекты федеральных законов о приостановлении действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных федеральным бюджетом на очередной финансовый год;
Расчеты прогнозируемого объема Стабилизационного фонда на начало и конец очередного финансового года, прогнозируемого объема поступлений в Стабилизационный фонд и (или) использовании средств Стабилизационного фонда в очередном финансовом году.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную думу проекты федеральных законов:
О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах;
О бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;
О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О бюджетной классификации РФ».
В процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Г осударственную думу (до 1 октября) дополнительно представляются:
Ожидаемое исполнение федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год (оценка);
Проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет об их предоставлении за истекший период текущего финансового года;
Проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении данных средств за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года;
Предложения по расходам на содержание Вооруженных сил РФ, других войсковых воинских формирований.
Банк России до 26 августа представляет в Государственную думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Предварительно указанный проект направляется Президенту и в Правительство РФ.
Представленный проект федерального бюджета направляется Советом Государственной думы соответствующим комитетам. Комитеты высшего законодательного органа страны проводят постатейное рассмотрение проекта бюджета и выносят заключение. С учетом сделанных замечаний проект бюджета при необходимости дорабатывается и снова представляется в Государственную думу.
Проект федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную думу вместе с проектами федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
При необходимости Правительство РФ направляет в Государственную думу изменения и дополнения в действующие законодательные акты.
2. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пакет необходимых сопроводительных документов направляются Советом Государственной думы Комитету по бюджету и налогам и другим комитетам для рассмотрения. На основании заключения Комитета по бюджету решается вопрос о рассмотрении федерального бюджета в Государственной думе.
Комитеты Государственной думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей, готовят свои заключения. Предложения и заключения каждого комитета направляются в профильные комитеты Государственной думы. На основе полученных заключений данные комитеты составляют свободное заключение по проекту федерального бюджета и представляют его в Государственную думу, которая рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.
Государственная дума, обсуждая проект федерального бюджета в первом чтении, рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части
источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Г осударственная дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.
При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Г осударственная дума может:
Передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета;
Вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
Поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Во втором чтении Государственная дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
При этом в целях нормализации бюджетного процесса Государственная дума направляет в органы исполнительной власти субъектов РФ и законодательные (представительные) органы этих субъектов сведения о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов и распределении его средств, утвержденных при рассмотрении указанного законопроекта во втором чтении, между субъектами РФ.
При отклонении Государственной думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.
В третьем чтении при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Г осударственная дума утверждает:
Расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов;
Распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов;
Расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета;
Программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год;
Программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов;
Программу государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год.
Государственная дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
В течение 10 дней комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в комитете по бюджету и Правительстве РФ.
В четвертом чтении Государственная дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении.
При рассмотрении в четвертом чтении проходит голосование за указанный законопроект в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается Государственной думой на пленарном заседании и в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления Государственной думой.
Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
3. Исполнение бюджета. Исполнение бюджета - совокупность операций по формированию и исполнению утвержденного в установленном порядке фонда денежных средств, предназначенного для реализации задач и функций, возложенных на органы государственной (муниципальной) власти.
Исполнение бюджетов обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Главной задачей исполнения бюджета является обеспечение поступлений доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных (ОМСУ).
В РФ установлено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возложены организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами.
Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы осуществляется на основе бюджетной росписи, содержащей детализацию показателей доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе получателей бюджетных средств.
Исполнение федерального бюджета в соответствии с законодательством возлагается на Федеральное казначейство.
Казначейская система исполнения бюджетов разных уровней является важным направлением совершенствования бюджетного процесса в РФ.
Органы Казначейства выполняют такие задачи, как:
Организация осуществления федерального бюджета РФ и контроль за его исполнением, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах Казначейства в банках исходя из принципа единства кассы;
Регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами; финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;
Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
Разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов; ведение операций по учету государственной казны РФ.
Исходя из задач, возложенных на Казначейство, Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:
Организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета РФ;
Организует финансовое исполнение государственных внебюджетных фондов исходя из принципа единства кассы;
Руководит работой территориальных органов Федерального казначейства;
Доводит до территориальных органов Федерального казначейства размеры ассигнований из федерального бюджета РФ по обслуживаемым этими органами территориям РФ;
Ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета РФ, государственных внебюджетных фондов;
Организует осуществление взаимных расчетов между федеральным бюджетом РФ и бюджетами субъектов РФ;
Регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, организует контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
Осуществляет сбор, обработку и анализ информации о состоянии федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, а также государственных внебюджетных фондов;
Осуществляет по поручениям Правительства РФ и министра финансов РФ иные операции со средствами федерального бюджета РФ, другими средствами, находящимися в ведении Правительства РФ;
Осуществляет в установленном порядке подготовку проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства.
Формирование доходной части бюджета осуществляют Федеральная налоговая служба и налоговые инспекции, а также Федеральная таможенная служба и ее органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей в бюджет. Данные ведомства представляют необходимую информацию в Казначейство.
Правительство РФ направляет в Государственную думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета РФ и ежеквартальный отчет о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с законодательством исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:
Перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;
Распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
Возврат регулирующих налогов;
Учет доходов федерального бюджета и отчетность о них в соответствии с бюджетной классификацией.
Сводная бюджетная роспись доходов и расходов федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается им в течение 15 дней после принятия федерального закона о федеральном бюджете. Утвержденная роспись доходов и расходов федерального бюджета передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное собрание РФ и Счетную палату РФ.
Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря.
4. Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Министерство финансов РФ как главный распорядитель бюджетных средств готовит сводный отчет об исполнении федерального бюджета.
Отчет об исполнении федерального бюджета составляется в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.
В Государственную думу одновременно с отчетом об исполнении бюджета представляются следующие документы и материалы:
Отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;
Отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;
Отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях;
Отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований;
Отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества;
Сводные отчеты о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;
Сводные отчеты смет доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;
Реестр федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года;
Отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;
Отчет Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.
Проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год проводит Счетная палата РФ в течение 4,5 месяца после представления указанного отчета в Государственную думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий.
Отчет об исполнении федерального бюджета РФ с заключением Счетной палаты направляется Государственной думе для рассмотрения и утверждения.
Государственная дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ.
В процессе рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета Государственная дума заслушивает:
Доклад руководителя Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета;
Доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;
Доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства;
Заключение председателя Счетной палаты РФ.
По результатам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета за очередной финансовый год.
Ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета утверждаются Правительством РФ.
Бюджетный проце сс- это элемент бюджетного планирования представляющий собой регламентированную законодательством деятельность властных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению региональных и местных бюджетов.
Бюджетное право РФ – это совокупность финансово-правовых норм, которые закрепляют структуру бюджетного устройства и бюджетной системы России, порядок формирования бюджетных доходов и перечень расходов, регламентируют бюджетный процесс, определяют порядок формирования и использования государственных бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социального и экономического развития страны и укрепления обороноспособности государства.
Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется: (1) Бюджетным кодексом РФ; (2) соответствующим законом субъекта Федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 27 декабря 1995 г. № 155-26 «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге»); (3) соответствующими правовыми иктами органа местного самоуправления.
Бюджетный процесс регулируется Законом РФ “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ”, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства
Бюджетный кодекс РФ, являющийся базовым документом, регулирующим бюджетную деятельность, выделяет следующие стадии бюджетного процесса:
Стадии бюджетного процесса
Составление проекта бюджета
Рассмотрение и утверждение бюджета
Исполнение бюджета
Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение
Каждая стадия имеет свое назначение, все они должны быть соблюдены и выполнены в обозначенные законодательством сроки. Открытие бюджетных ассигнований осуществляется финансовыми органами только после утверждения соответствующего бюджета, что создает основу для исполнения бюджета. На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.
Помимо стадий бюджетного процесса Бюджетный кодекс РФ определяет порядок осуществления государственного и муниципального контроля за исполнением бюджета, а также прописывает меры и порядок ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Деятельность государственных органов от начала составления бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около 3,5 лет.Этот период называется бюджетным циклом.
В основе организации бюджетного процесса лежат общие принципы организации бюджетной системы.
Бюджетный процесс подразумевает определенный порядок и последовательность вступления в бюджетные отношения различных субъектов, являющихся участниками этих отношений, согласно их функциональному назначению, задачам и закрепленным за ними бюджетным полномочиям. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.
Органами государственного или муниципального финансового контроля являются: Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.
Субъекты РФ в целях осуществления бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с собственным законодательством. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии со своим уставом и законодательством РФ.
Участниками бюджетного процесса являются : (а) Президент РФ; (б) органызаконодательной (представительной) власти; (в) органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления,финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы; (г) органы денежно-кредитного регулирования; (д) органы государственного и муниципального финансового контроля; (е) главные распорядители и распорядители бюджетных средств; (ж) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации и ее субъектов возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Особыми бюджетными полномочиями наделено Министерство финансов РФ, которое:
составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, а также принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
осуществляет методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и его исполнения;
разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпускаи размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
*■ осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями;
разрабатывает по поручению Правительства РФ Программу государствен ных внешних заимствований Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение ино странных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предостав ления таких гарантий;
* предоставляет по поручению Правительства РФ от имени РоссийскойФедерации государственные гарантии се субъектам, муниципальным образованиям и юридическим лицам;
проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий, бюджетных инвестиций;
регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий;
ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга РФ;
осуществляет управление государственным долгом РФ;
организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;
исполняет федеральный бюджет;
осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;
составляет отчет об исполнении упомянутых бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;
составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;
представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ;
устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, смет расходовбюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней;
открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств;
обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств представления отчетов об использованиисредств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета;
получаст от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов;
приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.
Особая ответственность за организацию и непосредственное исполнение бюджетного процесса возложена на Федеральное казначейство. Оно несет ответственность за: (а) правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами; (б) финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; (в) полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям; (г) своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей; (д) своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; (е) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; (ж) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета; (з) осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями; (и) исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.
Разработка бюджетов любого уровня представляет собой чрезвычайно сложную процедуру, включающую его составление, рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что получило название бюджетного процесса.
Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. 1
Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти.
Составлению бюджета предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов. СФБ выражает финансовую программу в общем виде, задача же бюджета - ее конкретное, развернутое выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы. Непосредственная работа по составлению проекта бюджета проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этом используются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий, на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклонений и соответствующем образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета; экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату. Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ). Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.
Ниже формирование федерального бюджета изложено в соответствии с положением Бюджетного кодекса РФ.
По результатам работы по формированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением других министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ. В случае необходимости Президент РФ вносит в этот документ отдельные коррективы. С Бюджетным посланием на очередной финансовый год Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает:
Основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;
Сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;
Основные направления бюджетной и налоговой политики;
Проект консолидированного бюджета РФ;
Проект федерального бюджета;
Оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;
Другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.
Указанный этап прохождения федерального бюджета носит далеко не формальный, “представительский” характер, как может показаться на первый взгляд. Важнейший финансовый документ страны – бюджет – вносится на рассмотрение депутатов Федерального Собрания РФ первым лицом государства. Это придает содержанию Бюджетного послания особую значимость, свидетельствует о том, что провозглашаемая концепция экономического развития страны одобряется Президентом и гарантируется им.
Рассмотрим основные этапы формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.
Процесс формирования федерального бюджета начинается с Указа Президента РФ “О формировании федерального бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации на... год”, в котором регламентируются принципиальные положения финансово-бюджетной политики; особенности структуры бюджета на очередной год; организация взаимоотношений с территориями и другие позиции. Следующий документ – постановление Правительства РФ “О разработке прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на... год”.
Формирование федерального бюджета организуется и осуществляется Правительством РФ, которое своим постановлением поручает Министерству экономики РФ организовать разработку прогноза социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточнение прогноза социально-экономического развития РФ.
Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерального бюджета на планируемый год и проектировок основных расходов федерального бюджета.
Министерство экономики РФ с участием Министерства финансов РФ, других министерств. Государственного комитета по статистике, Центрального банка РФ в десятидневный срок после постановления Правительства РФ представляет в Правительство основные параметры функционирования экономики страны в планируемом году:
Макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;
Мероприятия по финансовой и экономической стабилизации;
Другие показатели и материалы, позволяющие уточнить прогноз социально-экономического развития РФ.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октября Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.
В первом чтении : ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.
Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.
В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона “О федеральном бюджете на... год” в течение 10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении. В четвертом чтении текст законопроекта рассматривается в целом.
Принятый Государственной Думой Федеральный закон “О федеральном бюджете на... год” в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение 5 дней со дня его принятияпередается Совету Федерации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.
Рассмотрение Федерального закона “О федеральном бюджете на... год” Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ. Закон вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.
Как правило, первой же статьей закона утверждается общий объем расходов и доходов федерального бюджета. Устанавливается предельный размер дефицита федерального бюджета на очередной год: в общей сумме; в процентах к валовому внутреннему продукту; в процентах к расходам федерального бюджета; внутренние и внешние источники финансирования дефицита.
Целый ряд статей закона регламентирует Доходы и расходы каждого избюджетных целевых фондов.
Устанавливается верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на 1 января года, следующего за планируемым. Утверждаетсяперечень защищенных статей Расходов федерального бюджета, подлежащих обязательному финансированию в полном объеме. Может быть установлен порядок секвестра расходной части федерального бюджета, условия и законодательная основа его введения.
Регламентируются функции Счетной палаты Российской Федерации при исполнении федерального бюджета.
Устанавливаются цели, источники формирования и порядок расходования средств Бюджета развития, санкцииза их нецелевое использование.
Устанавливается целый ряд других положений, регламентирующих исполнение федерального бюджета в планируемом году.
В случае, если Федеральный закон “О федеральном бюджете на... год”не вступил в силу до 1 января планируемого года, Правительство РФ имеет право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации расходов федерального бюджета ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится в долях, утвержденных соответствующей статьей Федерального закона “О федеральном бюджете” на год, предшествующий планируемому.
Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального, территориальных, местных (органов местного самоуправления). В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации по каждому направлению расходования средств.
Важнейшие задачи исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов – основному оперативному плану распределения доходов и расходов по подразделениям бюджетной классификации в форме поквартальной разбивки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований.
Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате получения дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Такие суммы называются свободными бюджетными средствами. Решение об их использовании принимает соответствующий законодательный (представительный) орган власти по предложению соответствующего исполнительного органа власти. Свободные бюджетные средства могут быть израсходованы только при условии обеспечения финансирования плановых расходов и зачисления средств, полученных от использования свободных бюджетных средств, в свой бюджет.
Свободные бюджетные средства по решению законодательного (представительного) органа власти могут быть:
Направлены на осуществление различных социально-экономических программ;
Вложены в акции и другие ценные бумаги; предоставлены в виде процентных и беспроцентных бюджетных ссуд.
Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.
Одновременно с утверждением бюджета на очередной финансовый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего бюджетного года. Сумма оборотной кассовой наличности – своего рода резерв, предназначенный для финансирования временных кассовых разрывов. В течение года оборотная кассовая наличность может быть израсходована на финансирование временных кассовых разрывов, однако она должна быть обязательно восстановлена к началунового года в утвержденной сумме.
Основной принцип исполнения бюджета – принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов и средств заимствования на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов и платежей с единого бюджетного счета. Кассовое исполнение бюджета осуществляется учреждениями банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета.
В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92 г. № 1556 был в принципиальном, а Постановлением Правительства России от 27.08.93 г. № 864 в организационном плане решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ.
Казначейская система исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – одно из важных направлений совершенствования бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков. Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием бюджетных средств.
Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в предоставляемой Центральным банком информации, но также разночтениями в порядке распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
В сфере расходов федерального бюджета до настоящего времени действующая система носила отпечаток предельно централизованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.
Важнейший элемент бюджетного процесса - экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса - при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговые органы; ведомства; органы федерального казначейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйствующих структур и др.
8.3. Рассмотрение и утверждение бюджета
Правительство РФ, органы «власти субъектов РФ и местного самоуправления выносят уточненны проект бюджета в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и для работы с бюджетом в частности органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии.
Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете. В Государственной Думе создан Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам; в Совете Федерации - Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности. Эти комитеты рассматривают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Комиссии и палаты проводят постатейное рассмотрение представленного бюджета, выносят по нему сводное заключение и представляют его на рассмотрение Государственной Думы.
Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года. В случае возникновения разногласий по проекту бюджета органы власти разных уровней образуют согласительную комиссию. Результаты ее работы должны быть доведены до сведения соответствующих представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.
Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в нескольких чтениях. Это традиционный подход для всех демократических государств. До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Думы представляют в Комитет Думы по бюджету и налогам свои заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный Комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Думы.
В первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характери стики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов. Комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении указанного законопроекта.
В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может либо передать законопроект в согласитель-
ную комиссию, состоящую из представителей Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, по уточнению основных характеристик федерального бюджета, -ибо вернуть его в Правительство РФ на доработку, либо поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В случае передачи проекта федерального бюджета в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.
Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием ее членов от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство при-сутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.
Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике, вносится доработанный законо-:роект на повторное рассмотрение Думы в нервом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.
В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования.
При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.
Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами РФ, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки для всех
субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т. д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету. Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию банковской деятельности Совета Федерации.
Затем Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета законопроект голосуется в целом и внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его принятия.
Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Фе дерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная комиссия выносит на повтор-нос рассмотрение Думой закон о федеральном бюджете в течение 10 дней. Государственная Дума повторно рассматривает закон о бюджете в одном чтении.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.
Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расходования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ.
В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается в согласительную комиссию. В этом случае в согласительную комиссию включается представитель Президента РФ.
Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Дума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.
В Бюджетном кодексе РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней.
Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное.
На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти, которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории. Тем не менее каждый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
8.4. Исполнение бюджета
Исполнить бюджет значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.
Порядок исполнения бюджета устанавливает Правительство РФ по согласованию с органами власти субъекта РФ и органами самоуправления. Исполнение бюджета обеспечивает Министерство финансов РФ, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом макроэкономических факторов, динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета.
В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы казначейства возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. По существу, они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.
До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, где открывались специальные бюджетные счета. Но эта система себя не оправдала, так как бюджетные средства часто использовались коммерческими банками в собственных интересах.
В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству, Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России.
Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях ведутся на основании договоров. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются.
Исполнение бюджета по доходам предусматривает: (а) перечисление и зачисление бюджетных доходов на единый счет федерального бюджета; (б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом федеральных регулирующих налогов;
(в) возврат излишне уплаченных сумм доходов; (г) учет доходов федерального бюджета и составление отчетности в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
По расходам бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств.
Главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Получателем бюджетных средств является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по их распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня его утверждения.
На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств составляется сводная бюджетная роспись федерального бюджета. Она составляется министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете и предусматривает поступление и расходование бюджетных средств поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.
Бюджетная роспись является обязательным документом для практического исполнения бюджета как для субъектов Федерации, так и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).
Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета и Главную книгу казначейства, где регистрируются все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета.
В целях полного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а затем и в Бюджетном кодексе РФ закреплено право представительного органа местного самоуправления создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета, что позволит более эффективно управлять средствами местной казны и обслуживанием местного бюджета.
Работа по исполнению бюджетов всех уровней, т. е. бюджетный (финансовый) год, завершается в Российской Федерации 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные но состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.
Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным исполнительным органом. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством РФ.
В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство.
Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом. Порядок представления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами соответствующих представительных органов. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет по статистике.
8.5. Государственный и муниципальный финансовый контроль
Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) органами власти и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.
Предусмотрены следующие формы финансового контроля:
предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам:
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Для осуществления контрольных функций законодательные (представительные) органы имеют право на получение от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета, оперативной информации об исполнении бюджетов, а также право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета.
Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, производят Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.
В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В отдельных случаях министерство осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерство финансов РФ организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.
8.6. Отчет об исполнении бюджета
Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета, что является важной формой контроля за его исполнением. Отчеты об исполнении федерального и консолидированного бюджета за истекший год составляет Министерство финансов РФ и представляет их в Правительство РФ.
зультаты проведенных проверок и ревизий и готовит заключение по отчету. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклад руководителя Федерального казначейства и министра финансов об исполнении федерального бюджета, а также доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.
С анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства, могут выступить или представить доклады Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ.
По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений: (а) об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; (б) об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
В случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях руководители и аудиторы Счетной палаты РФ освобождаются от занимаемых должностей в соответствии с решением Государственной Думы или Совета Федерации, назначивших конкретное должностное лицо.
Иные должностные лица, указанные в Бюджетном кодексе РФ, несут ответственность за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в заключениях и документах, представляемых в Государственную Думу для принятия решения по отчету об исполнении федерального бюджета, в соответствии с законодательством РФ.
К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с Бюджетном кодексом и федеральными законами.
Материалы для самостоятельной работы
Дайте определение следующим ключевым понятиям: бюджетный процесс, участники бюджетного процесса, стадии бюджетного процесса, государственный и муниципальный финансовый контроль, исполнение бюджета, бюджетная роспись.
Вопросы и задания для обсуждения
Что представляет собой бюджетный процесс?
Назовите основные стадии бюджетного процесса.
Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.
Какими законодательными актами регламентируется бюджетный процесс?
Охарактеризуйте этапы составления проектов бюджетов.
Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджетов?
Что представляет собой исполнение бюджета?
Что представляет собой отчет об исполнении бюджета? Какова процедура его утверждения?
10. Назовите меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
1 1 Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича: Учебник для вузов. 3-е издание. – СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. “Питер”, 1999. – С402-403
1 Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”
2 Основы теории финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржы: ЮНИТИ, 1995. С. 32
3 Финаннсы и кредит / Под ред. А.Ю.Казака. Екатеринбург, 1994, С. 170
4 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. –М.: Юрайт, 2000. С.12.
2 2 «Бюджетная система Российской Федерации», П.И. Вахрин, А.С. Нешитой (учебник)
1 1 Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право (проблемы теории и практики). - М.: Норма, 2001.
1 1 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. - С. 278; Советское финансовое право. - М., 1987. - С. 124, 125.
1 1 Аристотель. Метафизика. - М.- Л., 1934. - С. VI.
1 1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации/Под ред. А.Н. Козырина.
1 1 Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит//Финансы. - 1996. - № 4. - С. 8.
1 1 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584.
1 1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации/Под ред. А.Н. Козырина.
1 1 Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации
Бюджетный процесс - это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, а также по составлению и утверждению отчета о его исполнении.
Бюджетный процесс подразделяется на определенные стадии и длится относительно бюджета на предстоящий год около трех с половиной лет. Срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии, называется бюджетным циклом.
В 2008 г. в Российской Федерации завершилось реформирование бюджетного процесса, основным результатом которого стало среднесрочное финансовое планирование бюджетов всех уровней. Задачи совершенствования бюджетного процесса были поставлены Президентом РФ в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2007 г., где в качестве самостоятельного направления выделены вопросы дальнейшего совершенствования бюджетных отношений: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом» .
Бюджетный процесс основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Бюджетный процесс включает текущий финансовый год и плановый период. Текущим называется финансовый год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Очередной финансовый год - это год, следующий за текущим финансовым годом. Плановый период охватывает два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом. Таким образом, в Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются на трехлетний период.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются и принимаются в режиме «сколь-зящей трехлетки» с процедурой ежегодных изменений. При таком бюджетном планировании субъекты РФ и муниципальные образования получат возможность постепенно перейти к формированию своих финансовых планов на среднесрочную перспективу. Однако некоторые субъекты РФ начиная с 2008 г. приняли региональные бюджеты сроком на три года.
Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: среднесрочное бюджетное планирование, программно-целевой метод распределения расходов, система контроля оценки ре-зультативности бюджетных расходов. Переход к программно- целевым методам среднесрочного бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования. Формирование бюджета на трехлетний период дает возможность планирования крупных проектов, выходящих за рамки финансового года, а также позволяет планировать расходы на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. В начале трехлетнего планирования определяется расходная часть бюджета исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств направляется на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Бюджетный процесс в России регулируется Конституцией РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями представительных органов местного самоуправления, правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства, и др.
В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойственные как для бюджетной системы Российской Федерации в целом, так и только для бюджетного процесса.
Бюджетный процесс основывается на следующих принципах:
принцип разграничения бюджетной компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Конституционное и бюджетное законодательство устанавливает следующее распределение компетенции по стадиям бюджетного про-цесса между ветвями власти: составление и исполнение бюджета отнесено к полномочиям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета - к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;
принцип специализации бюджетных показателей, который реализуется через бюджетную классификацию;
принцип ежегодности бюджета означает обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала планируемого года;
принцип гласности в бюджетном процессе предполагает широкое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение его до сведения населения, опубликование утвержденного бюджета.
Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Стадия бюджетного процесса - это совокупность действий органов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа.
1. Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти. Перед составлением идет разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России. Непосредственная работа по составлению проектов соответствующих бюджетов проводится Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и наделяет финансовые органы правом получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от органов государства, органов местного самоуправления и юридических лиц (ст. 172).
Составление проекта бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, а также на основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
Основываясь на принципе утверждения бюджета до начала финансового года, исполнительные органы власти всех уровней доводят до представительных и исполнительных органов другого уровня необходимые указания по разработке проектов бюджетов.
После представления указанными органами в органы исполнительной власти своих предложений по расчетам о перераспределении доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:
проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;
данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из бюджетов одного уровня бюджетам другого уровня, и их целевое назначение;
перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.
В процессе подготовки и составления проекта бюджета между органами исполнительной власти разных уровней возможно возникновение разногласий. С целью их преодоления органы исполнительной власти одного уровня могут вносить в органы исполнительной власти другого уровня свои предложения по изменению и уточнению проектируемых последними показателей.
2. Рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в представительных органах - Федеральном Собрании РФ, зако-нодательных (представительных) органах субъектов РФ и выборных органах муниципальных образований. Проект бюджета в названные органы вносится соответствующим органом исполнительной власти в определенный законами (решениями) срок. Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному) органу представляются документы и материалы, определенные ст. 1842 БК РФ.
До принятия закона (решения) о бюджете на очередной фи-нансовый год законодательный (представительный) орган должен рассмотреть и принять соответствующее решение по законопроектам о внесении изменений в налоговое законодательство.
В случае невступления в силу закона (решения) о бюджете с начала финансового года вводится механизм временного управления бюджетом, который регламентирован ст. 190 БК РФ. В условиях невступления в силу закона (решения) о бюджете до начала финансового года расходование бюджетных средств в целях продолжения финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказания финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ осуществляется в размере не более 1/12 ассигнований предыдущего года в расчете на месяц.
В условиях временного управления закона (решения) о бюджете на новый финансовый год органу, исполняющему бюджет, запрещается: доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам; предоставлять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; формировать резервные фонды. Однако названные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного или муниципального долга, выполнением международных договоров.
Детальная регламентация стадии рассмотрения и утверждения бюджета осуществляется федеральным законодательством только для федерального бюджета. Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу для рассмотрения и ут-верждения проекта бюджета устанавливаются представительным органом власти или представительным органом местного самоуправления в соответствующем финансово-правовом акте о бюджетном процессе.
3. Исполнение бюджета означает полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных бюджетных расходов. Основная задача стадии исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. В процессе исполнения бюджета органы законодательной (представительной) и исполнительной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления осуществляют корректировку бюджетных назначений, обусловленную подвижностью валютного курса и неравномерностью поступлений доходов в бюджет. На стадии исполнения бюджета осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых соответствующим предприятиям, организациям, учреждениям.
Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функ-циональной бюджетной классификации.
Непосредственная работа по исполнению соответствующего бюджета проводится Минфином России, его подразделениями и органами, Федеральной налоговой службой, финансовыми отделами исполнительных органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Организация исполнения бюджетов всех уровней и внебюд-жетных фондов возложена федеральным законодательством на систему органов Казначейства России, которое осуществляет кассовое исполнение бюджета. Правомерность названных полномочий Федерального казначейства подтверждена постановлением Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215" Бюджетного кодекса Российской Федерации». Согласно БК РФ (гл. 24 «Основы исполнения бюджетов») казначейское исполнение бюджета является составной частью (процедурой) стадии исполнения бюджета.
Сущность казначейской системы исполнения бюджетов состоит в том, что Российская Федерация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования посредством использования казначейской технологии получают реальную возможность осуществлять и контролировать весь цикл оборота бюджетных средств - от зачисления и распределения доходов до составления и проверки отчетности об использовании выделенных из бюджета денежных средств. Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий:
регистрация бюджетных поступлений;
доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств;
установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств;
распределение доходов между бюджетами различных уровней;
расходование бюджетных средств.
На основании ст. 2151 БК РФ органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичные полномочия закреплены в Положении о Федеральном казначействе, на основании которого Федеральное казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 5.12); обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов (п. 5.13). Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Фе-дерального казначейства (утв. приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. № 1н) также определяет, что «все кассовые операции по исполнению соответствующего бюджета осуществляются органом Федерального казначейства от имени и по поручению финансового органа (уполномоченного органа), администратора поступлений, администратора или получателя средств бюджета на основании платежных документов, оформленных ими» (п. 1.5). Более того, Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. приказом Федерального казначейства от 25 августа 2005 г. № 12н), развивая положения ст. 8 и 215 БК РФ, устанавливает, что управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления не установлено иное (п. 1.6).
В таком правовом режиме материальные бюджетные права, а также право требования к бюджетному счету сохраняются за соответствующим собственником бюджетных средств в лице уполномоченного органа исполнительной власти. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный или местный бюджет.
Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права Российской Федерации, каждого субъекта РФ и муниципального образования иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство1 предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; недотационные субъекты РФ имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 2151 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов всех субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов РФ и равенства муниципальных образований.
Бюджетные полномочия Федерального казначейства определены ст. 1661 БК РФ, а п. 1 ст. 167 БК РФ установлена ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Феде-ральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ. Полномочия Центрального банка по обслуживанию счетов бюджетов были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 БК РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия подтвердил соответствие названных положений БК РФ Конституции РФ.
На основании ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующих ее положений Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России осуществляет возложенные на него функции, одной из которых является обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами. Данная функция, согласно названному Федеральному закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и госу-дарственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4); Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов (ч. 2 ст. 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 2 ст. 3).
В названном постановлении Конституционный Суд РФ обосновал вывод, согласно которому взаимосвязанные положения п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку - по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования - установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом».
Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам и расходам. По доходам бюджет исполняют Минфин России,
Федеральная налоговая служба и т. д. По расходам бюджет исполняется участниками бюджетных правоотношений в лице главного распорядителя бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной вла-сти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе бюджетной росписи, в которой обязательно отражаются все изменения, связанные с исполнением бюджета. На основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи у органа, исполняющего бюджет, возникает обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.
Бюджетное обязательство имеет определенный лимит - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на срок не более трех месяцев. Утверждается лимит бюджетных обязательств органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утверждаемых главным распорядителем бюджетных средств. До всех распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств доводятся органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Лимиты бюджетных обязательств обобщаются в сводный реестр, который представляется уполномоченным исполнительным органом в контрольный орган, образованный законодательным (представительным) органом.
В определенных БК РФ случаях возможно изменение лимитов бюджетных обязательств. Изменения доводятся уполномоченным исполнительным органом, распорядителями бюджетных средств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее чем за пять дней до начала периода действия измененных лимитов. БК РФ запрещается изменять лимиты бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия.
Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. До названной даты включительно органы казначейства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лимиты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для исполнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря. После 25 декабря не допускается принятие бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами казначейства 28 декабря.
После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах этого бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.
4. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета представляет собой завершающую стадию бюджетного процесса. БК РФ устанавливает оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность об исполнении бюджета. Непосредственная работа по сбору, сведению, составлению и представлению отчетности об исполнении бюджета в представительный орган, соответствующий контрольный орган и Федеральное казначейство осуществляется уполномоченным исполнительным органом на основе единой методологии. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается (или отклоняется) представительным органом. Принятые отчеты по бюджету публикуются в средствах массовой информации в течение следующего года в специальных статистических сборниках.
Отчетности и контроля. Общая система бюджетного процесса представлена на рис. 3.1.
Бюджетный процесс - это сложный многоплановый механизм социально-экономической деятельности физических, юридических лиц и государства . Содержание бюджетного процесса строится на принципах бюджетного устройства и бюджетных правах различных уровней власти.
Бюджетный процесс последовательно включает следующие стадии бюджетной деятельности:
- формирование проекта бюджета ;
- рассмотрение бюджета;
- исполнение бюджета;
- составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
По действующему законодательству управление формированием и исполнением бюджетов является функцией исполнительных органов власти, а рассмотрением и утверждением - функцией представительных органов. Эти процессы осуществляется в тесном сотрудничестве обеих ветвей власти. Контроль исполнения бюджетов в большей степени ложится на исполнительные органы. Основные положения составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета устанавливаются Федеральным Собранием РФ, а конкретные сроки и формы бюджетной отчетности - Министерством финансов РФ.
К основным задачам бюджетного процесса относятся: аккумуляция доходов государства и муниципальных образований; финансирование функций государства и муниципальных образований; выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов и расходов бюджетов ; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой, а также осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.
Во времени бюджетный процесс развивается сверху вниз, от федерального бюджета к местным. Такая система обусловлена многообразием форм собственности , невозможностью планомерного развития национальной экономики , а также характером формирования закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций.
Продолжительность бюджетного процесса применительно к федеральному бюджету РФ (от Послания Президента РФ до Федерального закона об исполнении бюджета) составляла около трех лет: формирование, рассмотрение и утверждение - 10 месяцев, исполнение - один год, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета - до одного года. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом. В связи с переходом на трехлетнее планирование бюджета совокупная продолжительность бюджетного процесса увеличивается на два года до 4,5-5 лет. Длительность бюджетного периода территориальных бюджетов, как правило, меньше.
Бюджетный процесс протекает строго последовательно во времени. Это связано с тем, что на каждой его стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.
Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Российской Федерации , можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как периодичность бюджета, преемственность бюджета и специализация бюджетных показателей.
Периодичность бюджета означает, что бюджет должен содержать обязательную годовую часть, принимаемую сроком на один год - с 1 января по 31 декабря, и плановую - на два года.
Преемственность бюджета заключается в органической связи и зависимости бюджетных периодов, наложении одного периода на другой. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа , что, с одной стороны, обеспечивает предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. С этой целью проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ с 2008 г. составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.
Специализация бюджетных показателей означает, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составляются по единой бюджетной классификации : с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров.
Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем сохранялся главный недостаток - отсутствие механизма обеспечения результативности ис-пользования бюджетных средств, который выразился в следующем:
- разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;
- предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
- отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
- ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
- преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов чановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
- отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
- затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
- нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти.
Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.
Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов РФ подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 утвердило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах».
1. Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государ-ственной политики.
Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответст-венности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
2. В связи с переходом к «управлению результатами» бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам , видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов.
Приоритет отдается внутреннему контролю , ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
3. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования , ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования ». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.
Практическая реализация новой модели и решение задач реформирования бюджетного процесса нашли свое воплощение в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ».
Реформирование бюджетного процесса осуществлено по следующим направлениям:
- реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования;
- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;
- совершенствование системы учета, бюджетной отчетности и контроля.
В рамках первого направления предусмотрено приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и фи-нансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Шестое направление позволяет создать комплексную систему бюджетной отчетности, ее проверки и контроля.
В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся следующие новые понятия.
Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.
Реестр расходных обязательств - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.
При формировании бюджета расходные обязательства разделяются на действующие и принимаемые, что позволяет:
- существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения дей-ствующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;
- поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения или отмены;
- удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);
- ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.
Бюджет действующих обязательств - объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального об-разования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами. К действующим обязательствам, в частности, относятся:
- трансферты населению , установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований);
- обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);
- погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
- обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
- средства, подлежащие перечислению в соответствии с российским законодательством либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджет принимаемых обязательств - объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде. К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:
- увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;
- увеличение заработной платы , денежного довольствия;
- досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
- предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);
- увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
- новые бюджетные инвестиции ;
- предоставление бюджетных кредитов.
Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов уста-навливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.
Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза-тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу-дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:
- сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);
- применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;
- опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для регио-нальных и местных бюджетов , прежде всего налоговых и не-налоговых доходов).
Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия, действующие обязательства подлежат сокращению.
Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль-но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются следующие мероприятия.
1. Мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:
- приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников, и т.д.);
- не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.).
2. Мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим , работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и т.д.).
Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.
Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.
В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств, хотя, по общим оценкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.